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viernes, 31 de agosto de 2012

Reordenamiento económico: propuestas sobre regulación fiscal desde al SUR hacia el NORTE

El tema tributario está relegado de análisis en las plataformas y debates  políticos  de Latinoamérica y eso es una clara diferencia con lo que ocurre en países industrializados. En el informe “Nuestra Democracia 2010” publicado por  PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) se reconoce que las políticas públicas de la región y en particular, la fiscal, presenta deficiencias porque la recaudación y el gasto publico no generan el impacto esperado en el desarrollo social.

En el caso de Ecuador, según estadísticas del Banco Central de Ecuador (BCE) al 2011, el total de impuestos recaudados sobre el producto interno bruto (PIB) representó a el 14.82%, porcentaje aun por debajo del promedio de la presión tributaria regional que supera los niveles del  20%.



Paralelo a ello, en el marco de la globalización y discusiones sobre preferencias arancelarias para atraer la inversión extranjera,  el Ecuador ha desarrollado una serie de Convenios de Doble Tributación (CDT) que según el informe  “Evaluación de convenios de doble tributación en Ecuador, 2009” de Andino, Vallejo, Maldonado y Oliva  declaran el riesgo de que los contribuyentes los utilicen para erosionar las bases imponibles, dado que  no existe el intercambio de información esperado y según su análisis no existen pruebas de que hayan generado mayor Inversión Extranjera directa”.

Gráfico 1: Flujo Neto de Inversión Extranjera Directa en Ecuador.
En USD millones y porcentajes del PIB
Período: 1970-2005*

Tomado de: Evaluación de convenios de doble tributación en Ecuador, 2009, Andino, Maldonado, Oliva, Vallejo.

Según el Gráfico 1 de evolución de la inversión extranjera directa en Ecuador, los resultados no muestran mejoras en las cifras durante la vigencia de los convenios de doble tributación CDT.


Los CDT se firman  con miras a la promoción de una inversión futura pero no bajo un hecho cierto de relación e intercambio permanente de información, esta idea se refuerza si se revisa la lista de convenios suscritos por Ecuador y que evidencian poca aplicación.
 Según el Servicio de Rentas Internas (SRI) estos son algunos de los países con los que mantenemos acuerdos:
·         Comunidad Andina: Bolivia, Colombia, Venezuela y Perú. Todos desde el año 2004
·         Grupo con modelo OCDE: Francia y Alemania en 1982, Italia en 1984, Brasil en 1986, España en 1991, Rumania y México en 1992,  Suiza en 1995, Bélgica en 1996, Chile en 1999 y Canadá en el 2001.
·         Acuerdos de transporte: Argentina en 1981.
 Adicionalmente, en el análisis de  Andino, Vallejo, Maldonado y Oliva, “El costo ahorrado por los contribuyentes que aplicaron algún CDT, no supera el 2% anual desde el 2003 al 2007. Por lo tanto, los convenios de este tipo no están contribuyendo a la productividad del sector privado, de tal forma que no es un  factor decisivo para que una empresa permanezca o no en el mercado.
 Según estos expertos, los contribuyentes que aplican intensivamente los CDT son muchas veces las sociedades más grandes del país, por ende su rentabilidad no se vería afectada en el caso de que no existieran estos convenios. El sacrificio fiscal es importante, si se considera que el valor que el estado ecuatoriano esta dejando de percibir por los pagos al exterior duplica, incluso triplica, el valor recaudado por este concepto”.
Los CDT´s para los planeadores tributarios y empresas multinacionales representan una herramienta útil para la elusión/evasión fiscal a nivel internacional, las que se articulan con las zonas de impuestos preferenciales, reducidos o cero que comúnmente se conocen como Paraísos Fiscales.
En Ecuador se consideran zonas de  menor imposición (menos del 60% )  como paraísos fiscales, las que el  Servicio de Rentas Internas SRI señale, basado en los reportes publicados por  la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - OCDE y el Grupo de Acción Financiera Internacional-GAFI.
Como referencia, la lista de la OCDE fue elaborada por primera vez en junio del año 2000 incluyendo 31 países y se ha ido actualizando en diversas ocasiones.
En la versión del 15 de Diciembre de 2011 se propuso que si uno de estos mostraba al menos 12 convenios firmados, podía retirarse de la lista y bajo ese principio solo quedaron Nevis y Naurú. Al haberse perdido el objetivo de control, desmereciendo paraísos famosos como como Gibraltar, Mónaco, Liechtenstein, Guernsey, Jersey, la Isla de Man o San Marino, se vuelve necesario referir otras fuentes.
Según paraísos-fiscales.info a agosto de 2012 se listan 90 centros financieros offshore que  incluyen tanto los países considerados oficialmente paraísos fiscales por la OCDE, así como todas aquellas jurisdicciones o territorios que ofrezcan incentivos fiscales de naturaleza similar pero no igual.
Al igual que los CDT estas zonas pretenden generar mayor inversión extranjera con el incentivo de reducir la carga impositiva por un mejor desarrollo  en lo: humano, material, capital, etc., ventajas  atribuidas a la presencia de estos flujos internacionales en cada zona de aplicación.

Como una referencia sobre lo expuesto,  Tax Justice Network calcula  que la cantidad de comercio que se desvía por paraísos fiscales es de USD 21  mil millones, aproximadamente el doble del producto interno bruto de los EE.UU.  Esta cifra es un esfuerzo de aproximación ya que los niveles de opacidad o de baja transparencia en las cifras macro no permiten una cuantificación real.
En esa misma línea, según estadísticas referidas por Andrés Arauz en el foro “Flujos Financieros ilícitos y regulación fiscal regional” expuso que según su análisis, el Ecuador mantiene 16 mil millones en depósitos en el sistema financiero extranjero que se desglosa de la siguiente manera:

De esa misma fuente, el 40% de esos recursos se encuentran depositados en lugares no determinados o zonas con secretismo financiero, el 30% en Estados Unidos  y 20% aproximadamente en Panamá con amplias ventajas fiscales.
Del total de Panamá por USD 2,389 millones, USD 1,572 millones corresponden a sucursales de bancos Ecuatorianos, don el Pichincha muestra USD 746 millones, Produbanco 381 millones. Todos ellos comprobables en la página de la Superintendencia de Bancos de Panamá.
Esas cifras refieren un campo de acción y revisión por las administraciones tributarias y en el control de salida de capitales, cuyos controles se mantienen en la actualidad con el gravamen del 5% y se planea la incorporación de un nuevo gravamen para el flujo de capitales que no ingresan como es el caso de comercio exterior cuyos cobros no ingresan en el país.
 Por otro lado, para poder comprender  como funciona el flujo de evasión tributaria vía paraísos fiscales es necesario reconocer  que   los precios de transferencia PT  representan los valores a los cuales una empresa transfiere bienes físicos o intangibles, o que puede  proporcionar servicios a sus empresas relacionadas.
Por ello, los PT son un medio de elusión/evasión de impuestos, porque permiten sobredimensionar costos en zonas con impuestos  altos y aumentar la base imponible en la zona con menor tasa de impuestos. Esta acción es posible si se realiza el comercio entre empresas relacionadas y generalmente, al menos una de ella se ubica en una de estas zonas de preferencias.
La regulación de precios de transferencia por las administraciones tributarias busca determinar el precio justo al que debió ser transado el bien o servicio.
El siguiente caso de análisis de evasión de precios de transferencia fue presentado en el año 2007 por el diario británico The Guardian,  en el que explica la escandalosa ruta del banano, donde el mayor exportador de este producto, puede ser un país que no cuenta con un solo sembrío de la planta y donde en las zonas  reales de producción se pueden trabajar con beneficios mínimos.
                                         Tomado de: Informe de Eurodadd

Con el afán de regular estos precios de comercio, las directrices de análisis de precios de transferencia mayormente utilizadas son aquellas propuestas por la OCDE o NNUU, pero éstas sólo se limitan a establecer los métodos de fijación del precio justo o presuntivo al que se realizó la operación.
En Ecuador a partir del 2007 se empezó a regular operaciones de comercio exterior y con ello se creó el área de fiscalidad que ha venido trabajando bajo diferentes marcos regulatorios cuya evolución se sintetiza en :

1.       1999: Ley de Reforma de las Finanzas Publicas". (Art.91) La administración tributaria establece reglas para regular los precios de transferencia de bienes y servicios.
2.       2004. (Decreto No.2430) Regulación de los mecanismos de precios de transferencia a partir de 2005. Se adoptan los lineamientos de la OECD de 1995.
3.       2005. (Resoluciones internas No. 640 and 641) Viabiliza el decreto 2430
4.       Antes del 2006. Enfoque hacia la investigación y poco análisis sobre precios de transferencia.
5.       2007 - 2008. Nueva reforma tributaria, creación de la unidad de fiscalidad internacional.,
6.       Antes del 2008 (Resolución interna 464) Crea el Anexo de Precios de Transferencia para transacciones mayores a un millón de dólares" e Informe de Precios de Transferencia para transacciones mayores a cinco millones de dólares..
7.       2009. Reforma a la LRTI, Puerto Seguro Art {...} Exentos de la aplicación de PT si: el impuesto causado superior al tres por ciento de sus ingresos gravables; No realicen operaciones con residentes en paraísos fiscales o regímenes fiscales preferentes; No mantengan suscrito con el Estado contrato para la exploración y explotación de recursos no renovables.
8.       2011. Nueva reforma tributaria “impuestos verdes”

Con ese marco regulatorio, el SRI se basa en los  métodos para realizar ajustes de precios de transferencia establecidos en las directrices de la OECD.
La administración tributaria local ha incursionado en el control de precios de transferencia en los sectores  de: Producción agrícola: Banano, trigo, flores, empaques; Acuícola: Pescado y Camarón; Minería: Metales; Manufactura: Farmacia y distribución; Transporte: Concesiones de vehículos y transporte aéreo, pero aún falta mucho por llegar a la cobertura de control que se requiere.

La aplicación de los métodos de análisis de precios de transferencia se realiza en el orden de prelación, siendo el  método del precio comparable no controlado con el que inician el análisis para continuar con el precio de reventa y del costo adicionado.

La cláusula de “puerto seguro” desarrollada en el 2011 por la administración tributaria local, definió las tres condicionantes para no ejercer control de precios de transferencia a empresas que realizan comercio exterior pero en la práctica no quedan claro los límites y esta sujeto a las interpretaciones de la ley.
 En términos comparados con la región, según expertos locales,  la regulación de Ecuador se considera una de las más completas,  pero sin el intercambio de información efectivo entre las administraciones tributarias a nivel internacional,  sin los recursos para la adquisición de bases  de datos que permitan la investigación y  sin la comparación de indicadores presentados por las empresas, el trabajo y costos de la determinación se intensifican.
En materia local se debe trabajar en ajustes a la  regulación en la que por ejemplo en el artículo 85 del reglamento de la LRTI, la Referencia Técnica en Materia de Precios de Transferencia, pueda incluir que las futuras actualizaciones de la OECD se incluyan dentro de las Directrices en Materia de Precios de Transferencia a Empresas Multinacionales y Administraciones Tributarias, aprobadas por el Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD).
En la regulación actual solo se registra el modelo del año 1995 y por ello las reformas posteriores no pueden ser consideradas dentro del proceso actual de auditoría.
Las administraciones tributarias se enfrentan al desafío definido por esos 3 ejes: Precios de transferencia, paraísos fiscales y Convenios de doble tributación, todos ellos “agentes” directos que sin son abusados, erosionan las bases imponibles de los países, afectan los niveles de recaudación de impuestos y por ende la disposición de recursos para el desarrollo económico y social.
 Sobre este tema han venido tratando la problemática desde hace varios años, redes internacionales como CCFD de Francia, Cristian Aid, Action Aid, Tax Justice Network de Inglaterra, Euroddad, PWYP de Noruega, con el fin de incidir ante la OECD para el desarrollo de cambios en la regulación fiscal, en las cuales regiones de América Latina y África se encuentran altamente afectadas como proveedores de materia prima y desde donde se articulan las planeaciones tributarias que procuran la evasión/elución tributaria.
 En ese marco redes latinoamericanas como Latindadd se han venido adhiriéndose a esas acciones  de manera complementaria como delegaciones puntuales, pero este pedido es necesario que tenga mayor presencia desde los organismos de gobiernos regionales, UNASUR, CAN, etc requiriendo directamente los cambios necesarios para procurar la justicia financiera, tributaria y social.
Las grandes líneas de acción que las organizaciones sociales sugieren se incorporen dentro de la agenda de discusión política en las organizaciones de gobierno regional son:
1.       Reportes país por país. Que los resultados presentados por las multinacionales además de presentarse de manera consolidada pueda conocerse el desglose país por país para mejorar los niveles de análisis de su desempeño y beneficios.
2.       Transparencia de cuentas. El reconocimiento de la propiedad, beneficiarios de las empresas ya que la presencia de niveles de opacidad dificultan los niveles de determinación para cada caso de estudio.
3.       Intercambio de información y cooperación judicial. Que las administraciones tributarias puedan en la practica viabilizar el intercambio de información, mediante la cooperación efectiva libre de procedimientos engorrosos y en la medida de lo posible con la participación de una organización que actúe como agente compensador de la información para facilitar el acceso y su distribución.
4.       Robustecimiento de las Administraciones tributarias: Para el desarrollo adecuado de sus actividades es necesario que se establezcan prioridades respecto a inversión para especialización y la garantía de recursos materiales e informáticos que faciliten su gestión.

De mantenerse la política de firma de CDT otra de las propuestas es que la negociación de ellos se genere como bloque y no de manera individual o por país para que permita mejorar los resultados bajo un enfoque de bloque.
Es hora de que organismos como UNASUR, CAN, etc. asuman como propias estas exigencias y se pueda hacer una planeación de cambios de corte local, regional y mundial con miras a un reordenamiento financiero efectivo.

Informarse y discutir sobre estos temas es un primer paso.

Mariela Méndez Prado
Profesora de la Facultad de Economía y Negocios de ESPOL
smendez@espol.edu.ec



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