En el marco de PWYP, se expone la experiencia noruega en el manejo financiero de los recursos de la explotación petrolera y las buenas prácticas a ser consideradas en los países emergentes para su aplicación. Sabia Ud. que en Noruega hasta la década de los 70 estaba en el top ten de los países mas pobres del mundo? y que los recursos de explotación petrolera no se utilizan para el financiamiento de su presupuesto estatal? Solo un porcentaje de los rendimientos financieros de este fondo puede ser utilizado para cubrir desfases. La sociedad noruega eligió desarrollarse bajo un modelo no rentista del petróleo y hasta hoy su economía marcha bien.
Publicado por Revista Gestion, julio 2011. Ver artículo
Esta vez quiero relatar las buenas prácticas que pueden realizarse con mecanismos de fondos de previsión estatal derivados de ingresos de industrias extractivas como el fondo petrolero Noruego (NBIM) y confrontarlo con un uso desvirtuado en Ecuador al convertir al FEIREP en una fuente importante de financiamiento de deuda pública interna, mantenimiento de saldos de ahorro derivados de diferencias de precios base prefijados y condicionado a un mínimo o ausente gasto social.
El Fondo de Estabilización y Reducción de Endeudamiento Público (FEIREP), con una duración inferior a 3 años “definió su principio y final” al constituirse bajo el enfoque básico de reducir el endeudamiento público, a partir de la recompra de deuda pública externa e interna a valor de mercado.
El FEIREP se nutría del 45% de los recursos del Fondo de Estabilización Petrolera (FEP), es decir, de los ingresos netos logrados por el diferencial de precio del petróleo entre el precio presupuestado y el real. De este porcentaje el 70% se destinaba a la recompra de los papeles (bonos) de la deuda pública interna y externa, además, el 20% del FEIREP estuvo planificado para estabilizar los ingresos petroleros, tratando de cubrir desequilibrios en los ingresos netos proyectados en el presupuesto de la venta de combustibles, y el 10% restante para proyectos de salud y educación.
Antes de la creación del FEIREP, los Bonos Global a 12 años se cotizaban en menos del 50%, inclusive menos del 40% por los Bonos Global a 30 años. En el año 2003 con la vigencia de la Carta de Intención avalada por el FMI, los Bonos Global a 12 años llegaron a 101% y a 30 años, al 85%, valores impensables antes de él.
En la práctica los recursos del FEIREP se utilizaron para recompra de deuda pública interna para financiar el Presupuesto y así atender, a los acreedores externos: la sola existencia de dicho Fondo maximizó el precio de los Bonos Global, pues para eso fue expresamente creado éste.
En el 2004, el FEIREP sirvió solo para mantener alto el precio de la deuda bajo falsas expectativas de recompra, y para financiar el expansivo gasto del Presupuesto, que sobrepasó el tope máximo de crecimiento de gasto que establecía la ley. Para lograrlo, se utilizaron algunos decretos ejecutivos, que trastornaron el espíritu de la ley para limitar el gasto y también para reducir artificialmente el ingreso petrolero del Presupuesto desviando los excedentes del precio del petróleo hacia los creados fondos de estabilización.
En cuanto al gasto, se incorporaron restricciones fiscales que ponía freno automático a la inversión social, así la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, que dio lugar al FEIREP, estableció que el gasto fiscal real no podía incrementarse sobre el 3,5% anual más el deflactor del PIB. Cualquier excedente fiscal que se registraba fluía automáticamente al FEIREP, inclusive ingresos extras que pudiera obtener el Estado por una donación externa.
Respecto al ingreso, en el 2003 y 2004 se estableció deliberadamente al crudo Oriente un precio de USD18 por barril vs precio de mercado de USD 30. En el 2005 el precio se congeló en USD 25 cuando la venta superaba los USD 40 por barril, así la diferencia pasaba a financiar el Fondo de Estabilización Petrolera (FEP), y de éste, el 45% iba a un segundo fondo, el FEIREP. Consecuentemente, en el 2004 el FEIREP cerró con un excedente del 55% equivalentes a USD 638 millones (2% del PIB) vs los USD 292 millones presupuestados.
Los ingresos petroleros derivados de la venta de crudo pesado fueron la principal fuente de ingresos para el fideicomiso del FEIREP:
EL FEIREP Fue constituido el de 3 de octubre de 2002 como un fideicomiso mercantil administrado por el Banco Central del Ecuador y liquidado el 29 de septiembre de 2005, durante su existencia recibió USD 1,078.0 millones y se liquidó con un saldo de USD 390,1 millones.
FONDO ESTATAL DE PENSIONES – NBIM - NORUEGA
El Fondo Estatal de Pensiones es el mayor mandato de inversión de NBIM (Norges Bank Investment Management), se creó en 1990 como una herramienta de política fiscal para apoyar la gestión a largo plazo de los ingresos del petróleo de Noruega. En 1996 recibió su primera transferencia de capital del Ministerio de Finanzas y fueron invertidos en la misma forma que las reservas del banco central de Noruega de divisas. En 1997 el fondo estuvo totalmente invertido en bonos del gobierno, y luego el ministerio decidió invertir el 40 por ciento del fondo en renta variable.
Para instrumentar este nuevo enfoque en 1998 entró en funciones NBIM para regular el capital proveniente de las ganancias petroleras y proporcionar un manejo adecuado de este recurso a un horizonte de largo plazo y, teniendo como principal objetivo salvaguardar y desarrollar la riqueza financiera de las generaciones futuras a través del manejo responsable del fondo. Se utilizan valiosos niveles de ética para promover el buen gobierno corporativo y altos estándares sociales y medioambientales en las empresas dentro de su cartera.
El Fondo Estatal de Pensiones es un instrumento para el ahorro general por parte del Estado y, a diferencia de los fondos de pensiones tradicionales, no está destinado para ciertas obligaciones. El Fondo no está sujeto a los requisitos de liquidez a corto plazo por lo que tiene una mayor capacidad para asumir riesgos que otros fondos con las cuales se podría comparar, invierte en largo plazo.
Gran parte de los ingresos obtenidos por Noruega en sus cuantiosas actividades petroleras en el Mar del Norte son invertidos mediante el Fondo Estatal que es propietario, en promedio, del 1% de los mercados bursátiles globales. Esto implica que el fondo se ha asegurado el derecho a una cuota importante del futuro superávit de las empresas mundiales que cotizan en bolsa.
De los ingresos generados por la explotación petrolera, el Estado de Noruega no está facultado para gastar más que los retornos reales generados por las inversiones del fondo, actualmente de 4%. Por lo tanto, las fluctuaciones temporales en los precios de los hidrocarburos no tienen mayor relevancia para la política presupuestaria del país.
Estrategia de Inversión de NBIM
Las cifras, política de inversión, etc. del Fondo Noruego están disponibles al público a través de www.nbim.no, creando un ambiente participativo de discusión sobre su administración, el fondo es propiedad de los 4.5 millones de noruegos y de sus futuras generaciones por lo que en menos de seis décadas, según reportes del NBIM, cuenta con un ahorro de más de USD 503.46 billones de dólares (2,908.0 billones de coronas noruegas a septiembre 2010).
La estrategia de inversión difundida consiste en 40% en acciones cotizadas y 60% para bonos/obligaciones. Procura maximizar la rentabilidad total de los activos del Fondo, dándole a los tenedores tolerancia al riesgo y no invierte en empresas que están en grave violación de normas éticas fundamentales, independientemente del efecto que puedan generar sobre el retorno, sus inversiones son monitoreadas por el comité ético que ha dejado de invertir en decenas de empresas importantes como el caso de Wallmart ante la denuncia pública de explotación infantil.
La cartera del fondo está distribuida entre 8.000 empresas, con una propiedad promedio del 1% en cada una de ellas y nunca mayor al 10%.
Sea renta fija o variable, un tercio del dinero se invierte en Norteamérica. Se invierte un 5% del capital del Fondo en el sector inmobiliario tomando parte de la asignación a renta fija. Europa pesa la mitad de la cartera accionarial y un 60 por ciento en la de renta fija.
Este fondo soberano, el segundo del mundo tras el de Abu Dhabi, posee acciones de 7.000 empresas y suscribe 7.500 obligaciones.
El índice de referencia para la renta variable en el Fondo Noruego cuenta con casi 7.700 empresas en 46 países, mientras que el índice de referencia de los bonos cuenta con más de 10.000 títulos individuales de aproximadamente 1.600 emisores de 21 países.
Desde 1998, el también denominado fondo soberano de Noruega añadió títulos accionariales a sus inversiones e inició un camino arriesgado. Cosechó los frutos del boom de la bolsa de 1999, pero en 2001, perdió el 15 por ciento y, en 2002, más del 20%. Son inversores de muy largo plazo y son compradores seguros cuando el mercado baja.
El fondo, fue creado para preservar la economía y la sociedad noruega de los efectos que la riqueza petrolera podría traer con su bonanza y desplazar a sectores importantes como la agricultura, industria, servicios -evitando la “enfermedad holandesa”-, por ello los ingresos del petróleo no son parte del presupuesto del Estado,”, solo sus intereses y los recursos se invierten considerablemente en el extranjero, por ello las fluctuaciones temporales en los precios de los hidrocarburos no alteran la política presupuestaria del país.
Combinan la explotación petrolera con un auténtico cuidado del medio ambiente, evitando daños ambientales en el mar del Norte y logrando así las tecnologías más avanzadas donde obtienen el 50% de lo explotado vs. el rendimiento promedio mundial que es del 32% aproximadamente.
Según The Economist 2008, Noruega figura como número 1 entre los países donantes con el porcentaje más alto del mundo: 0,94% de su producto. Es número 3 en cuanto a riqueza luego de Luxemburgo y Bermudas con PIB per cápita de USD 64,420 por persona. Es número 1 en el Índice Desarrollo Humano (IDH) creado por el PNUD desde 1990. Han sabido ahorrar y son uno de los más solidarios con los países del 3er mundo.
El marco legal establece que el Gobierno sólo tiene derecho a disponer, anualmente, de un máximo del 4% de los réditos del capital invertido para financiar un eventual déficit fiscal. Hasta ahora no se ha dispuesto totalmente de él porque los ingresos del Gobierno por concepto de impuestos, comercio, servicios, etc. han sido suficientes. Con ello, se ha logrado que la riqueza petrolera no entorpezca el desarrollo y funcionamiento de la economía y de la sociedad noruega.
La tasa impositiva para extracción de petróleo es del 50%, lo cual recoge el conocimiento de que sus reservas son limitadas y agotadas probablemente antes del 2020. Su primer objetivo que es utilizar las ganancias de la explotación del petróleo para acceder a un mejor nivel de vida de modo tal que esta riqueza no sólo llegue a todos, sino que pueda ser distribuida a lo largo del tiempo.
TIMOR-LESTE seguidor del Modelo Noruego
Timor-Leste es un país con niveles de pobreza sobre el 50% que ha descubierto aproximadamente desde 2002 yacimientos de petróleo y gas y sigue el modelo noruego con la creación de un fondo que invierte en bonos del tesoro de EE UU con rendimiento promedio del 5 y 6%, se espera que en el 2012 alcance USD 8 mil millones de ahorros.
Los ingresos de explotación no financian el presupuesto estatal, solo disponen de los rendimientos del fondo esto es hasta un máximo del 6% que es el rendimiento promedio anual; por ejemplo, en 2008 se retiraron USD 396 millones. La duración de sus yacimientos es de 15 anos.
Al igual que Ecuador, Timor Leste depende de los ingresos petroleros pero este último solo de sus rendimientos, de acuerdo a la disciplina implementada, también ha adoptado el dólar como moneda local pero sus perspectivas de desarrollo en el área son diferentes, producto de una mayor previsión.
Estas son muestras de modelo de desarrollo sostenible que permitieron que un país como Noruega considerado entre los más pobres del mundo después de la 2da guerra mundial pase con la explotación petrolera “no invasiva” (menor impacto ambiental posible) a desarrollar la mejor tecnología de explotación y una referencia de la buena práctica de administración de recursos agotables, cuando se ha decidido incursionar en su explotación.
En Ecuador el enfoque desvirtuado de un fondo de ahorro para posibles contingencias está lejos de ser comparable en fondo y forma con el manejado por el NBIM pero se ha tomado como punto de partida el análisis del FEIREP porque la herramienta previsión es coherente y así lo demuestran Noruega y Timor-Leste, pero son los enfoques de visión y administración los que marcaron la insostenibilidad del FEIREP.
Si es que aun El Ecuador no decide entrar en una economía post petrolera, puede tomar los resultados comparados de estas experiencias y crear su nuevo enfoque de desarrollo -al menos financieramente- sostenible en industrias extractivas.
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